促进县域农村劳动力户籍城镇化 实现城乡融合发展

一、调研背景及基本情况

截止到2021年末全国常住人口城镇化率为64.72%，但户籍人口城镇化率只有46.7%；河南省常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率分别为55.43%和36.09%（截止2020年末），城镇化率尤其是户籍城镇化率仍然较大幅度的低于全国整体水平，大量的农业转移人口无法实现身份的转换，无法享受城市居民的社会福利和公共服务，以人为核心的城镇化道路仍然任重而道远。

课题组在河南省六个县城进行问卷调查并收回了767份有效问卷来观察河南省县城中常住农村户籍劳动力转换为城镇户籍的意愿和影响因素。被访者中本县域农村户口和城镇户口的人数接近1:1，即近一半居住在县城的人仍保留农村户籍，户籍城镇化的推动有很大空间。农村户籍的城镇人口落户县城意愿不高，在本县农村户籍城镇人口的342个样本中仅有31%愿意转换为县城户籍，户籍转换意愿不强烈。

二、存在的问题

（一）愿意和不愿意转换户籍的农村籍县城人口的考虑因素迥异

不愿意转换为县城户籍的农村籍县城人口的最大顾虑为：不想放弃农村的土地，担心转换户籍后需要退出农村宅基地和承包地，这部分的比例为32%。23%受访者的顾虑为收入不够高，县城房子太贵。愿意转换为城镇户籍的农村籍县城人口的主要原因是：子女教育和医保、社保保障。

（二）农村籍县城常住人口外出务工对承包地和宅基地的处理方式迥异

被访者中，农村籍劳动力外出工作/打工对承包地的处理办法主要集中在承包给集体内他人使用、兼职耕种和委托父母耕种三种方法，极少部分受访者选择无偿让别人耕种和闲置；农村籍劳动力外出工作/打工对宅基地的处理办法主要集中在其他家人居住和闲置，闲置占比41%，仅有一小部分选择有偿转给其他集体内村民。

（三）农村籍与非农村籍县城常住人口职业、居住条件及收入分异大

农村户籍的县城常住人口居住城镇超过5年的比例为56%，职业分布为：长期正规工作、个体户、临时工、其他类型的比例分别为25%、30%、23%、22%，其居住情况为：租房居住、自购商品房、自购小产权房的比例分别为23%、26%、25%。

而县城户籍的县城常住人口居住城镇超过5年的比例为73%，职业分布为：长期正规工作、个体户、临时工、其他类型的比例分别为：58%、17%、12%、13%，其居住情况为租房居住、自购商品房、自购小产权房的比例分别为8%、53%、19%。

数据分析显示月收入在3000元以上的城镇居民数量是农村籍城镇常住人口的1.21倍，同时显示73%的居民是因为工作原因选择转换为城镇户口。本次调查结果分析还发现随着孩子数量的增加，农村劳动力的城镇户籍转换意愿越来越低，原因可能是随着家庭人口的增多经济压力也随之加大。

（四）各收入水平的农村籍县城常住人口户籍转换意愿均不高

各个收入水平下的农村劳动力的户籍转换意愿都不高，尤其是收入水平在4000元以上的农村劳动力，对于收入水平较高的农村户籍居民来说，生活压力和经济压力较小，转换户籍并不会带来收入有较大的提升；对于收入较低的居民尽管转换城镇户籍后定居在城镇，但文化水平有限、城镇生活压力大会阻碍这部分居民进行户籍的转变，整体上呈现户籍转换意愿较低。

（五）县城户籍导致农村劳动力城市融入程度低

针对县城户籍对自己工作和生活带来的影响的访谈表明：城镇居民表达了城镇户籍给自己带来的积极影响；而农村户籍的居民则表达了农村户籍给自己带来的消极影响：主要集中在子女入学受阻和医保报销比例不同两方面以及少数农村劳动力在工作中受到歧视和不公平的待遇，导致农村劳动力在县城中感受不到认同感和归属感。在河南除了郑州中心城区以外的城镇已取消落户限制，如何更好的推动农村籍城镇常住人口融入城镇是迫在眉睫的问题。

（六）有意愿回农村养老的比例处于高位

数据分析表明农村籍县城常住人口中有60%的被访者有明确意愿回农村养老，其户籍转换为县城户籍的意愿很低。而农村籍县城常住人口中不愿意回农村养老的40%受访者中也仍然有一半左右不愿意将农村户籍转换为县城户籍。城镇户籍的常住人口中有27%受访者有明确意愿回农村养老。整体来说愿意回村养老的比重仍然很高。

三、对策建议

（一）进一步探索农村土地“三权分置”实现机制

保障进城农民在农村的财产权益，不以退出农村土地和集体收益分配权作为进城落户的条件，鼓励依法自愿有偿退出农村土地和集体收益分配权。建立农村承包地的有偿退出长效机制，保障农村劳动力有一定的经济收入或社会保障，促进县域城镇化进程。对农村宅基地，应尊重城乡居民的意愿，加快探索完善宅基地“使用权”转让和退出机制，保证宅基地的高使用率，保障农户在退出宅基地后有合适持续的补偿，有效支撑户籍城镇化。

对城镇化失败的部分群体，在承包地、宅基地“三权分置”改革中应探索对于这部分人群给予农村土地“资格权”的保障机制，充分实现农村土地的社会稳定兜底功能。

（二）促进县域产业集聚，提升进城农村劳动力人力资本水平

加强县域经济发展，根据各个县域的地理位置和经济优势引进培育发展不同的产业，形成产业规模聚集效应；充分发挥当地的产业优势，促进服务业的发展，使县域有一定吸纳人口的能力，引导并激励更多的农村籍城镇常住人口务工，提升农村劳动力人力资本，对其进行相应的职业教育和技能培训，拓宽就业渠道，提高收入水平和工作稳定性。

（三）推动公共服务均等化，提高农村籍劳动力城市融入度

基础设施和公共服务向县城倾斜，补足县城基础设施短板弱项，解决群众急难愁盼的教育、医疗、养老等民生服务保障问题。进一步提升县城承载力，营造宜居宜业的生活环境。创造公平和谐的生活环境，提高农村劳动力的身份认同和社会融入水平。建立健全社会保障体系，保障农村劳动力与城镇居民享受同等的公共服务。

（四）建立并完善与户籍人口城镇化相匹配的成本分担、资金供给与用地机制

研究并出台农村籍劳动力市民化公共服务成本分担的指导意见，建立财政转移支付与户籍城镇化人口挂钩机制，落实财政性资金、城市建设用地指标与农村籍劳动力落户县城挂钩机制。

加大金融支持县城建设的创新和力度，针对县城道路等收益率较低的基础设施项目提供创新的金融服务，解决基础设施建设融资难题。提高城镇化项目建设成本的市场化水平，提升公共资源的配置效率和质量，大幅降低市政建设和服务成本。

作者：曹飞，单位：河南财经政法大学管理科学与工程学院，本文系国家社科基金“土地要素市场化配置对城乡融合发展的影响机制研究”（项目编号：21BJY135）的阶段性研究成果